浅析我国行政补偿制度


【内容提要】
作为一种权利保障和利益平衡机制,行政补偿对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补,具有重要的作用和意义。我国行政补偿的法律规定较多,也有其自身的特征,其总的发展趋势是建立统一的制度,符合法治政府的要求。行政补偿性质的确立,有其深厚的理论基础;其应遵循人权保障、利益平衡、依法的原则;其范围和程序应科学合理。
关键词: 行政补偿 规定 立法执法问题 对策建议
一、中国行政补偿制度的历史发展
作为历史悠久的大国,我国封建统治时间很长,君权本位思想根源很深,也很典型。”国家责任”直到民主革命之后才出现。我国人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》。该条例规定:”由于建筑国防工事,兴修交通道路,进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业,政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”这其中显然含有行政补偿的内容。
建国以后,行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定:”国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时,须给予适当代价,或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置,并对其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失,予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则,并对补偿的方式、弥补损失的范围做了初步规定,体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序做了具体规定,与此同时,地方人民政府又依法就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地,将荒山、林地收归国有,以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等做了规定。1962年9月中共中央制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。”文革”期间,法制建设遭到破坏,行政补偿制度的发展也被搁浅。
十一届三中全会以后,随着改革开放政策的推行,我国实现了经济的复苏和发展,法制建设也提上了日程,行政补偿制度得以快速发展。20世纪80年代初颁布的《森林法》《草原法》《渔业法》和《土地管理法》等确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题,1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题,《外资企业法》对国有化和征收的补偿做了规定。1988年《水法》《野生动物保护法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及1989年《戒严法》等都对有关范围的行政补偿做了原则性的规定。在这一阶段,立法速度比较快,行政补偿制度迅速恢复并有所发展。补偿的范围有所拓展,除土地、房屋的征收征用补偿外,还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制,补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》、1989年颁布的《城市规划法》《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。
邓小平南巡讲话以后,我国进入了建设社会主义市场经济的新时期,法制建设也跃上了新的台阶。法律意识、权,利意识日益增强,立法速度不断加快,观念不断更新,新颁布的法律法规关于行政补偿制度条款规定越来越详细。1992年《矿山安全法》、1993年《水生野生动物保护实施条例》《长江三峡工程建设移民条例》都规定了行政补偿制度。此外,1994年《城市房地产开发法》、1995年《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》(修正案)、1996年《煤炭法》《环境噪声污染防治法》、1997年《公路法》《防洪法》《国防法》、1998年《消防法》《森林法》《土地管理法》(修订)、2000年的《种子法》《外资企业法》、2001年的《海域使用管理法》《防沙治沙法》、2002年的《农村土地承包法》《水法》《文物保护法》《草原法》《农业法》等都对行政补偿做了相关规定。同时,一些地方性法规也对行政补偿做了更具体的规定,如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》《陕西省城市房屋拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是:立法速度明显加快,补偿制度内容日益丰富,如1998年《土地管理法》共有九个条款涉及土地征用补偿问题,对土地征收征用的审批程序和补偿标准做了较详细的规定;补偿范围更加广泛,新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的,都对补偿问题做了规定,补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域
特别值得一提的是,2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则,其第八条规定:”公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”2004年修正的《中华人民共和国宪法》第十三条规定:”公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对我国健全和完善行政补偿制度都具有里程碑式的时代意义。
总之,从这些法律、法规来看,我国已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度。
二、中国行政补偿制度的现状与问题
(一)中国行政补偿制度的现状
1.行政补偿制度的规定情况。据不完全统计,截至2004年7月31日止,我国已经制定了459部法律、982部行政法规、32761部规章,其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、规章140多部。
2.行政补偿制度的内容。从这些法律法规和规章对行政补偿的具体规定来看,关于行政补偿的主体,主要有以下几种情况:第一,法律并不明确规定补偿主体。如《草原法》第三十九条规定:因建设使用国家所有的草原的,应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。第二,有的法律规定国家为补偿的主体。如《农业法》第七十一条规定:国家依法征用农民集体所有的土地,应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益,依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。第三,有的法律规定具体单位(包括行政机关和企事业组织)是补偿主体,由谁补偿比较明确。如《人民防空法》第二十八条规定:任何组织或者个人不得擅自拆除本法第21条规定的人民防空工程;确需拆除的,必须报经人民防空主管部门批准,并由拆除单位负责补建或者补偿。又如,《文物保护法》第四十三条规定:依法调拨、交换、借用国有馆藏文物,取得文物的文物收藏单位可以对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿。再如,《土地管理法》第三十四条规定:使用其他单位使用的国有土地,原使用单位受到损失的,建设单位应当给予适当补偿。《防沙治沙法》第三十五条规定:因保护生态的特殊要求,将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的,批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
关于行政补偿的范围和标准,有的规定包括人身损害补偿,有的不包括,如《国防法》第五十五条规定:公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的,可以依照国家有关规定取得补偿。而《人民警察法》第三十四条规定:公民和组织因协助人民警察执行职务,造成人身伤亡或者财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。有的规定只补偿直接经济损失,有的没有明确规定,如《水法》第三十五条规定:从事工程建设,占用农业灌溉水源、灌排工程设施,或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的,建设单位应当采取相应的补救措施;造成损失的,依法给予补偿。《国防法》第四十八条规定:县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失,按照国家有关规定给予适当补偿。
关于行政补偿的原则,也有多种规定。第一,规定适当补偿原则。如《防洪法》第四十五条第二款规定:”调用的物资、设备、交通运输工具等,在汛期结束后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的,按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”第二,规定合理补偿原则。如《矿产资源法》第三十六条规定:”国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业,应当关闭或者到指定的其他地点开采,由矿山建设单位给予合理的补偿。”第三,相应补偿原则。如《海域使用管理法》第三十条规定:”因公共利益或者国家安全的需要,原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的,对海域使用权人应当给予相应的补偿。”第四,一定补偿原则。如《民族区域自治法》第六十六条第一款规定:”国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候,应当照顾民族自治地方的利益,做出有利于民族自治地方经济建设的安排,照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施,对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”   关于行政补偿的具体程序,主要有如下情况:第一,规定由补偿单位主动给予补偿。如《归侨侨眷权益保护法》第十三条第二款规定:”依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的,建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。”第二,规定依申请补偿。如《水生野生动物保护实施条例》第十条规定:”因保护国家重点保护的和地方重点保护的水生野生动物受到损失的,可以向当地人民政府渔业行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的,由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。”第三,规定了较为细致的协商补偿程序。如《土地管理法实施条例(1998)》第二十五条规定:”征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人,使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”
关于行政补偿的监督(主要是对行政补偿资金的管理和监督)程序,大多是概括规定依法追究法律责任。如《水法》第七十三条规定:侵占、盗窃或者抢夺防汛物资、防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材,贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物,构成犯罪的,依照刑法的有关规定追究刑事责任。《农村土地承包法》第五十九条规定:违反土地管理法规,非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任;造成他人损失的,应当承担损害赔偿等责任。《石油地震勘探损失补偿规定》第二十四条规定:违反第四条规定,截留、回扣补偿费用的单位和个人,由监察部门责令其退回被截留、回扣的补偿费用,并可予以行政处罚。《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定:拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置,不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
关于行政补偿的救济程序(包括行政救济和司法救济),有些法规对此做了比较详细的规定。比如,《土地管理法实施条例(1998)》第二十五条规定:对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定:”拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第十六条规定:”拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”此外,对行政补偿的救济,行政调解、行政复议、行政诉讼也是重要的救济渠道。如《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定:”公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。”
3.行政补偿制度的特点。第一,现行行政补偿规定涉及面广、数量多,比较具体。这是主要特征。现有的行政补偿制度已涉及众多领域,如国防、公共安全、环境资源保护、协助公务、征地、拆迁等方方面面。制度性规定比较具体,面也广,分布于490多部法律法规和规章中。此外,还有大量文件也涉及行政补偿的问题。第二,发展变化快,反映鲜明的时代特征。十一届三中全会以后,行政补偿制度的发展变化很快,反映着鲜明的时代特征。1984年《消防条例》中只有”征用””协助消防”等语,却无行政补偿之规定,1998年《消防法》中做出了规定。1990年的《铁路法》只在第三十六条第六款中隐含行政补偿规定,而1997年《公路法》中第三十一、四十、四十五、四十八、六十七条等五个条款中涉及行政补偿规定。特别值得一提的是,2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则,规定了行政机关因依法撤回生效许可应予补偿的制度。2004年修正的《中华人民共和国宪法》第十三条关于国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿的规定,对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。第三,行政补偿制度建设已纳入法治政府框架。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神,坚持执政为民,全面推进依法行政,建设法治政府,国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求即:行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时还强调:”完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。””要建立健全行政补偿制度。”这充分说明,行政补偿制度的建立和健全已经纳入了建设法治政府的框架内,建立健全行政补偿制度将是我国政府未来十年内全面推进依法行政的重要任务之一,也是建设法治政府的重要内容之一。
(二)行政补偿制度存在的问题
我国行政补偿制度已有多年的法律实践,并且取得了很大进步。对存在的问题,尚需进一步研究解决。目前存在的主要问题:一是,行政补偿制度的各种具体规定相互之间的统一性不够。统一性不够就可能在实际执行中出现不够协调和平衡的问题。二是,有些地方对行政补偿的财力保障还不够,使有的补偿难以到位。三是,与国家赔偿制度相比,在健全制度上还有一定差距。此外,行政补偿方面的理论研究也还不够,难以适应健全和完善行政补偿制度的需要。
三、中国行政补偿制度的发展趋势
(一)加快建立健全统一的行政补偿制度是总的必然发展趋势
加快建立健全行政补偿制度是保障公民合法权益的需要,是法制统一的需要,是社会主义市场经济主体利益平衡的需要,是全面推进依法行政、建设法治政府的需要。我们应该借鉴国外有益经验,完善我国的行政补偿制度,切实解决实践中存在的诸多现实问题,建设统一的中国特色的行政补偿制度。这就是我国行政补偿制度发展的基本趋势。
1.加快健全统一的行政补偿制度是保障合法权益的迫切需要。行政补偿制度缘于公用征收,其最初起源于西方国家宪法保障财产权的规定。根据宪政法治理论,国家公权力与公民权是手段与目的之关系,国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。因此,近现代西方国家有不少在宪法中规定了行政补偿制度(注:近现代西方国家有不少是在宪法或宪法性文件中规定行政补偿的。如法国1789年《人权宣言》就宣布:”财产是神圣不可侵犯的权利,除非当各法认定的公共需要显系必要时,且在公平而预先补偿的条件下,任何人的财产不得受剥夺。”美国1791年《权利法案》第5修正案规定:”任何人不得非经由法律正当程序,即被剥夺生命、自由与财产;私有财产不得未获公正补偿即遭占取。”继1919年魏玛宪法之后,西德1949年的基本法第14条第3项规定:财产之征收,必须为公共福利始得为之。征收之执行,须由立法规定或根据法律始得为之。此项法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定,应就公共利益与当事人利益为合理之衡量。关于征收补偿数额的争议,由普通法院管辖之。基本法该项规定允许直接以法律为公益征收,但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定,学者称之为”联结条款””一揽子条款”。在日本,学者认为行政补偿的宪法依据主要有:1946年《日本国宪法》第29条第3款:私有财产在正当补偿下得收为公用;第14条平等原则的规定:一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中,不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别;第25条生存权的规定:一切国民都享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。)。
我国宪法第十条规定:”国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定:”公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第三十三条规定:”凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这就从宪法上确立了国家保障人权、保障公民私有财产权和继承权的制度。基于人权保障的原则对私有财产征用并补偿在我国宪法上有了依据,加快建立健全行政补偿制度将有利于保障这一原则得以进一步的落实。
2.加快建立健全行政补偿制度是社会主义市场经济主体利益平衡的需要。在社会主义市场经济条件下,为着公共利益的目的而对特定人权益予以剥夺或限制,基于现代法治精神,无可否认具有相当的合法性。但需要明确的是,谁应当为这一利益的获得负担其成本。由于利益的公共特点,这里存在一个市场经济基本规则的运作问题,即成本共担机制。在为公共利益而实施特定行政行为时,不论是所谓抽象还是具体的行政行为,如果完全以一部分人的牺牲为代价,即会发生投入-产出的错位,一方面影响投入者的投入积极性,另一方面使另一部分人享有纯粹的”外部性”效益,使其成为纯粹的”搭乘便车者”,增加其投机收益(注:有关成本共担机制的论述请参见张家勇:”建立实施’天然林保护工程’的行政补偿法律制度研究(上)”,载《西南民族学院学报》(哲学社会科学版)2000年第2期。)。
宪法规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。据法理,宪法上这种平等,不仅体现为在权益享有上的抽象平等,更在于权益受到损失时法律保护上的具体平等。由此,不能以特定人利益的保障为由不予补偿。合法权益受平等保护的宪法规定,要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担,从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和,调和的机制就是行政补偿制度。加快建立健全行政补偿制度,将有助于保障社会主义市场经济条件下主体利益的平衡,化解利益冲突,有助于社会的稳定。
3.加快建立健全行政补偿制度是保障我国法制统一及全面推进依法行政、建设法治政府的需要。第一,加快建立健全行政补偿制度是维护法制统一的需要。我国行政补偿制度的特点是面广、量多且比较具体,而相应地,其统一性也就不够,因此,要推进法制的统一需要进一步建立比较统一的行政补偿制度。第二,行政补偿制度的统一性不够,也在一定程度上制约着依法行政的发展。因为有法可依是依法行政的前提,这个前提健全完善不够,就不利于全面推进依法行政。第三,建设法治政府是我国未来十年的宏伟目标。建设法治政府,要求政府及政府各部门合法行政、合理行政、权责一致、诚实守信等,要符合这些要求,必须建立健全行政补偿制度。
(二)健全和完善行政补偿制度需要进一步研究的几个问题
1.关于行政补偿的界定。健全和完善行政补偿制度首先就应弄清行政补偿制度是什么的问题(注:对行政补偿的概念我国学者仁者见仁、智者见智,有着多种说法。参见王太高:”行政补偿初论”,载《学海》2002年第4期。)。在法国,行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种,前者是指行政主体为了公共利益目的以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权时所给予的事先公平的补偿,其标的仅限于不动产;后者是指行政机关为了公共利益,在公用征收外,依照法定程序强制取得财产权和劳务时而给予的补偿,其适用的范围除了不动产外,还可为动产或劳务。但它对不动产只能取得使用权,不能取得所有权。对于动产,则可以取得所有权或使用权。
在德国,行政补偿则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收性侵害补偿等。征收补偿是指国家基于公共利益的需要,对权利人的财产或具有财产价值的权利所做的部分或全部之剥夺而给予的补偿;准征收补偿又称为类似征收之补偿,指国家”违法无责”的行为一旦在实际效果上对当事人构成特别牺牲时而进行的补偿;特别负担补偿是指国家对权利人的财产权的限制违反了平等原则或比例原则时而给予的补偿;征收性侵害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程度时而做的补偿。
在日本,行政补偿称为损失补偿,是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲,从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。一般包括公用收用补偿和公用限制补偿。
我国台湾地区学者对行政补偿的内涵也有较多阐述。学者李建良称行政补偿为行政法上之损失补偿,”是指行政机关基于公益目的,合法实施公权力,致人民之生命、身体或财产遭受损失,而由国家予以适当补偿的制度,又可称之为行政法上之损失补偿”。林胜鹞认为:”国家补偿是指国家合法行使公权力之职务行为损失人民权益或肇致人民利益重大牺牲者,基于法律规定,对受害人民所应负的补偿义务。”张载宇认为:”国家补偿是指国家或公共团体,因公权适法之行使,使人民发生财产上的损失,由国家以补偿为目的,所负担的公法上的金钱给付之义务。”
我国学者肖峋认为,行政补偿”是因国家机关和国家机关工作人员的适法行为损失了人民的合法权益,国家依照法律、法规、决定或遵照传统而承担的特殊责任”。杨海坤给出了这样的定义:”行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而进行财产上弥补的补救制度,又称行政损失补偿。”
由上可见,对于行政补偿的内涵,学者的表述虽有差异,但并无大的分歧,即都认为行政补偿制度产生的前提是基于社会公益,是合法行使公权力造成相对人特别损失而引起的。其不同的地方主要有四个方面:
第一,学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为,但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其局限于行政机关及其工作人员,有的则泛指国家机关和国家机关的工作人员,甚至还包括公共团体。由此也引发了学者在概念用语上的差异:前者通常用”行政补偿”来指称,后者一般用”国家补偿”来表示。
第二,在使用行政补偿概念的学者那里,对原因行为的外延大小也有分歧。虽然他们都强调,这种原因行为不包括抽象行政行为,但是否包括具体行政行为以外的非行政行为,认识并不统一。多数学者认为这里的合法行为只能是具体行政行为,即行政主体行使公权力的行为;也有学者认为,这种行为不应局限于行政行为,只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为,都可能引起行政补偿的发生。
第三,对补偿范围的大小认识不完全相同。有学者着眼于合法权利(益)受到的损失及不利影响;另有学者则强调有形的财产方面的损失。
第四,所主张的补偿方式(补偿手段)的多寡不一。有学者认为行政补偿的手段是单一的,只能是在财产上进行弥补即金钱给付;还有的学者认为,除了经济上补偿外,还可以从生活上或者工作安置上,乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。
针对上述关于行政补偿概念的分歧,我们认为应当强调以下几点:
第一,既然”行政补偿和行政赔偿是两种相互对应的行政法上的制度”,那么我国行政法学界已有的对国家赔偿和行政赔偿两者关系较为成熟的理论,无疑有助于我们去科学界定国家补偿和行政补偿的关系。在我国,国家赔偿这一概念的外延要远远大于行政赔偿,它包括行政赔偿、刑事赔偿与部分民事、行政审判赔偿,而不仅指行政赔偿;相应地,行政补偿也只能是国家补偿的一个有机组成部分,两者是部分与整体的关系。
第二,在与行政赔偿的区别上来认识行政补偿。一般认为,这两者的区别主要是:首先,两者造成损失的前提不同。行政补偿,是以”合法”行政行为为前提,即行政机关及其工作人员在依法执行公务时损失了公民、法人或其他组织的合法权益;而行政赔偿是以”违法”行政行为为前提,即行政机关及其工作人员违法行使行政职权,侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益造成损失。其次,两者适用原则不同。行政赔偿适用等价原则,赔偿额往往等于实际损失额,当事人双方在不违背国家利益、集体利益和他人合法利益的前提下,可以自由协商。而行政补偿不适用等价原则,补偿的数额一般有法律规定。再次,两者的性质不同。行政赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任,其目的是恢复到合法行为所应有的状态;而行政补偿则是以法律规定为限,其目的是为因公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救,以体现公平负担的精神。四是承担责任的时间不同。行政赔偿一般发生在损失发生之后,而行政补偿一般在损失发生之前就已经决定了。五是目的不同,行政补偿主要是为了保障相对人的合法权益而对相对人的合理补偿;而行政赔偿主要是为了对违法侵权行为进行惩戒。
第三,行政法同其他任何一门学科一样不可能是僵死的。随着社会经济政治的发展,行政法的价值理念将围绕着公民权利这个轴心而不断提升,行政法研究的内容也会不断拓展,呈现出不同历史时期的不同特点。在服务行政的时代,行政主体作为公权力的享有者、行使者,其对相对人权益的影响方式是多种多样的,因此像行政契约中行政主体承担的补偿义务、行政主体合法变更行政计划导致相对人信赖利益损失的补偿等,都可予以考虑将其含在行政补偿的范围之内。行政补偿的原因行为仅仅是具体行政行为的观点还需进一步研究。
第四,随着法治观念的深入人心,公民对自己合法权益的自我保护意识越来越强,若将行政补偿的范围仅仅限于有形的财产损失,将不利于保护公民财产权以外的其他合法权益。
据此,我们认为,行政补偿制度有如下几个特征:
第一,补偿主体乃行政主体。这就区别于其他主体的补偿。行政主体所给予的行政补偿和其他主体给予的补偿共同构成国家补偿。
第二,什么情形下予以补偿应基于法律之规定。发生行政补偿的原因多种多样,单从行为范围上看,就有合法行政行为(这使得行政补偿得以区别于行政赔偿)、合法行政事实行为、公权力附随效果等种类。
第三,必须是基于社会公共利益的需要才可使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失。这符合宪法的规定,也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。
第四,补偿范围是公民、法人或其他社会组织的合法权益所遭受的特别损失。首先,只要是损失了合法的权益–包括实体权益和程序权益,就应予以补偿,不限于目前国家行政赔偿中的人身权和财产权范围。其次,只补偿特别损失,以公益和私益平衡为要务。
基于此,从制度层面讲,我们可以考虑将行政补偿界定为:行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要,在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为以及该行为附随效果,致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失,依保障人权、利益平衡(公平负担)及法治政府之原则,对遭此损失的相对人给予补偿的法律制度。从行为上看,亦是指行政主体基于法律之规定,在因公益需要而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时,对其给予的补偿。
2.关于行政补偿的性质。研究行政补偿的性质,是要进一步明确为什么要予以行政补偿的问题。我国行政法学界对行政补偿的性质尚有不同看法(注:参见王太高:”行政补偿初论”,载《学海》2002年第4期。),代表性的观点主要有以下几种:
第一,行政责任说。该观点认为,行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损失,依法由行政主体对相对人所遭受损失予以弥补的责任。
第二,特殊行政责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任,其特殊性表现在以下几个方面:一是该责任不以违法为构成要件,行政机关对其合法行为给相对人造成的损失依法负损失补偿义务;二是该责任不以过错为构成要件,行政机关对其无过错行为造成相对人损失依法负”无过错责任”;三是该责任不以因果关系为构成要件(并非否认因果关系的存在,只是强调在进行补偿时不深究因果关系),对于法律规定的情形,行政机关对损失负”结果责任”;四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件,行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负”公平责任”。
第三,法律责任说。此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断”社会义务面前平等原则”的责任。
第四,行政行为说。该说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务,因而行政补偿是基于行政主体的一种”积极义务”而实施的补救性行政行为。
第五,法定义务说。认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。
上述诸种观点虽然都或多或少地触及了行政补偿的实质,为我们进一步探讨其性质提供了较好的思路和启发。但是这些观点,在完整准确地反映行政补偿的性质方面还需要进一步研究。
第一,行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异,但除了这种原因行为的不同之外并不能说明两者在性质上有何区别。并且该说将引起行政补偿的原因行为限定为”合法行政行为”,难以全面反映现代国家行政补偿的范围。随着现代法治主义的发展,特别是公民权利意识的不断提高,不仅合法行政行为,而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损失时,相对人也可以依法获得行政补偿。
第二,根据”责任”一词的涵义,行政责任说和特殊行政责任说将行政补偿性质界定为”责任”也都有一定可取之处。在现代汉语中,”责任”一词有三种不同的含义:一是份内应做的事,或者说是一种角色义务,如岗位职责;二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务,如担保责任等;三是因没有做好份内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务,如违约责任等。很显然,在”责任”的前两种意义把行政补偿看成是一种责任还是比较符合实际的。但是将行政补偿性质看成是”行政责任”的观点,容易与第三种观点即”法律责任说”相混淆,因为在学理上行政法律责任通常就简称为行政责任。
第三,法律责任说将行政补偿看成是一种”中断’社会义务面前平等原则’的责任”,由于该说较充分地体现了”公平负担”的原理,因而有一定的合理性。但是,将行政补偿视为一种行政法律责任却与法律责任的一般原理难以协调。因为法律责任一般是因违法行为和法律的特殊规定而引起的,而行政补偿却是以合法行为为前提。此外,在现代国家,行政补偿的起因既不限于”特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失”,也不限于”国家行使公权力”,还包括公权力行为附随效果所生之特别损失。
第四,行政行为说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务,这是可取的。但未能清楚地说明法律在何种情况下才能为行政主体设定这种义务。由于在司法实践中,行政补偿总是有原因行为,这种原因行为在多数情况下表现为行政主体的具体行政行为,并且行政补偿通常要在作为原因行为那个行政行为之前做出。而行政行为说恰恰忽略了这一点,这就容易给人造成因果关系颠倒的错觉,甚至行政补偿没有原因行为就能独立存在了。
第五,法定义务说同行政行为说一样,在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质,并且克服了行政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点,从而为我们构建行政补偿制度提供了较为坚实的基础。但是,该说将行政补偿的原因行为界定为”行政主体为实现公共利益而实施的一切行为”,即不论行政主体的合法行为还是违法行为都可以成为引发行政补偿的原因行为,显然混淆了行政补偿和行政赔偿的界限,因而也是不足取的。
基于以上分析,我们尝试着在第五种观点的基础上做出如下的归纳:行政补偿的性质是指行政主体依据法律之规定,在因公益需要而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时,对其给予补偿的一种现代国家的法定义务。
3.关于行政补偿的原则。行政补偿的原则对完善行政补偿制度、指导行政补偿的实践,意义重大。它既是行政补偿的指导思想和目标的体现,又是健全完善行政补偿制度必须明确和遵循的基本准则。
目前,我国各单行法律法规和规章对补偿原则的规定各不相同(注:参见本文前段有关行政补偿原则的论述)。我国行政法学界目前对于行政法的基本原则也还没有形成共识,主要有以下几种观点:公平合理、妥善安置、扶持发展的原则;补偿直接损失原则;补偿物质损失原则;及时补偿原则等等。借鉴国外行政补偿原则的规定,结合我国的立法现状及理论界对行政补偿原则的研究,我们认为,我国行政补偿的基本原则可以确定为人权保障、利益平衡(公平负担)、依法补偿等几个原则。
第一,人权保障原则。根据宪政法治理论,国家公权力与公民权是手段与目的之关系,国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。我国宪法第三十三条规定:”国家尊重和保障人权。”行政补偿制度必须服从人权保障原则,以人为本,建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制,以充分保障公民的合法权利。
第二,利益平衡(公平负担)原则(注:有关利益平衡(公平负担)原则有许多学者撰文研究,参见高景芳、章琴、张红曼:”论行政补偿的宪法基础”,载《甘肃政法成人教育学院学报》2003年第1期。)。我国在传统上重视国家利益和集体利益,强调社会公共利益的优先性。如果社会公共利益和个人利益发生矛盾,个人利益要服从于社会公共利益,但这并不意味着发展社会经济文化事业一定要牺牲公民的个人权利,以损失公民的合法权利为代价。自改革开放以来,我国开始重视对公民个人合法权益的保护,注重社会公共利益和个人利益的协调发展。2004年的宪法修正案明确规定要对公民、法人和其他组织在公益征收、征用中遭受的特别损失给予补偿。行政主体作为社会公共利益的代表者,在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的特别损失,对这些因公益需要而导致的特别损失,由受损失人个人承担是不公平的,代表社会公共利益的国家要对此承担补偿义务,这样一方面可以使受损失人尽快地恢复并维持正常的生活;另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力,一旦对公民造成特别损失,要将其控制在最低程度,避免给受害人造成更大的痛苦。利益平衡原则相对圆满地解决了国家补偿义务的本质属性问题,它要求公益和私益要相对平衡,行政主体应对相对人做公平合理、及时有效的补偿。此外,合法权益受平等保护的宪法规定,要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担,从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和。调和的机制就是行政补偿制度。利益平衡(公平负担)原则正是行政补偿制度对宪法上平等原则的具体落实。
第三,依法补偿原则。合法性原则是行政法的基本原则,行政补偿制度也应服从这一原则。按照《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求,应在法治政府的框架内,建立健全行政补偿制度,加强法制的统一性。同时,应该严格依照法律规定的主体、对象、条件、程序、监督与救济等来进行行政补偿,切实做到依法行政。
4.关于行政补偿的范围。行政补偿范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿、哪些不予以补偿,十分重要(注:祁小敏:”试论我国行政补偿范围”,载《理论探索》2003年第3期)。它可以分为三种范围:一是行为范围,二是事项范围,三是权益范围。
第一,行为范围。行政补偿的行为范围,是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿义务。从引起行政补偿的行为性质来看,它包括合法行政行为和合法行政事实行为以及行政主体行使公权力所带来的附随效果。与之相比,目前行政赔偿的行为范围仅包括违法行政行为和违法行政事实行为两部分(注:违法行政事实行为在赔偿法中主要规定为:”以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害的;违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”)。
对合法行政行为造成损失的补偿主要是从抽象行政行为和具体行政行为的分类角度来探讨。抽象行政行为是行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为能否引起公民的损失?引起损失是否应补偿?这是一个容易产生争议的问题。合法抽象行政行为是完全可能造成相对人损失的,这一点上与具体行政行为并无多大区别。当然,也并非所有抽象行政行为都必然会造成相对人的损失。在实践中不排除抽象行政行为造成相对人的损失而不予以补偿的情况;但也存在予以补偿的情况。比如出台某种预防性措施造成相对人一定损失,同时也规定给予一定的补偿。在抗击非典过程中,似乎就有这样的例证。但是这个问题太复杂,还有待进一步研究。具体行政行为是指行政主体针对特定的对象,就特定的事项依法实施的直接影响相对人权利义务的行为、或者对个人组织的权利义务的行使和履行进行监督检查的行为,具有现实、具体和个别性,同公民、法人或其他组织之间形成了广泛、特定的直接关系,因而凡合法的具体行政行为造成相对人合法权益损失的,都应当实行行政补偿。
对出于公共利益目的合法行政事实行为造成损失的补偿,是指行政主体对其在行政管理和服务过程中,对基于维护公益目的的非权力职能活动造成损失承担补偿义务。如行政机关纯指导性行政指导引起的补偿等(注:林良灌:《市场经济条件下行政指导若干问题探讨》,载《中国行政法学新理念》第304页,中国方正出版社会1997年版。)。
对行政主体在行使公权力过程中所产生的附随效果导致的特别损失也应给予补偿。如《中华人民共和国水法》第二十条规定,兴建水工程或者其它建设项目,对原有灌溉用水、供水资源或者航道水量有不利影响的,建设单位应当采取补救措施或者给予补偿。此外,依《中华人民共和国国防法》规定,公民、法人和其他组织因国防建设和军事活动在经济上受到影响的,可以依照国家有关规定取得补偿。
第二,事项范围。行政补偿的事项范围是指行政主体对哪些具体事项承担补偿义务。目前,在我国有关行政补偿范围的观点大多是从事项范围探讨的。结合我国目前行政补偿制度立法和实践看,行政补偿主要发生在以下一些领域:一是行政征收或行政征用的补偿;二是行政主体变更行政许可、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿;三是国家危险责任的补偿;四是公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿;五是行政主体限制相对人某些合法权益的补偿;六是部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或戒严、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施以及工程兴建造成部分个人、组织不应有财产损失的,甚至个别人身伤害的补偿。
但行政主体对下列行为所造成的损失一般不应予以行政补偿:国家实行宏观调控政策所造成的损失;个人、组织的自我损失行为虽然客观上使行政主体成为受益人,但受损人主观上并无为国家和社会利益自我牺牲其合法权益目的的;属于社会成员平等地对国家和社会承担责任的损失(如依法纳税、依法服兵役等);其他国家认为不宜给予行政补偿的行为(注:姜明安:《行政法与行政诉讼法》第478页,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。)。
第三,权益范围。行政补偿的权益范围,是指行政主体对哪些权益承担补偿义务,它包含着两方面内容:权益内容范围和权益损失范围。
一是权益内容范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利,而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。在行政活动中,行政机关及其工作人员合法行政行为以及出于公共利益目的的行政事实行为,对上述权利都有可能造成损失。比较我国行政赔偿,行政主体只对在行政活动中侵犯人身权、财产权的行为予以赔偿,而对公民除了人身权、财产权以外的政治权、受教育权、劳动权、行政程序权利等不予赔偿。对此,我们认为,行政补偿的权益内容范围是否以财产权、人身权为限,有待进一步研究,这里,我们主要论述对财产权和人身权的补偿。首先,对财产权的补偿。财产权是公民最基本的权利之一,是人们在任何社会得以生存和发展的基本条件。它范围很广,包括物权、债权、知识产权等。对财产权的补偿,按其本意就是补偿受害人的财产损失,包括金钱损失和其他财产的损失。因此,在财产权方面,行政补偿范围应是全面的。特别是对于法人和其他组织来说,由于行政补偿实质上只补偿其财产权而不补偿其人身权,使得财产权的补偿义务显得尤为突出和重要。其次,对人身权的补偿。人身权是公民最基本的权利,是其他权利的基础,因而对人身权予以法律保护十分重要。比照我国行政赔偿,有学者主张,侵犯人身自由权、生命权和健康权的,行政主体应予以行政补偿。需要应注意的是,因为人身权而直接造成财产损失的,行政主体应当负补偿义务,但那是直接对财产损失结果的补偿,属于财产权范围,不是对人身权本身的补偿。
二是权益损失范围。包括权益损失性质范围和权益损失程度范围。损失性质范围可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失,是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值或利益的丧失(注:马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》第153页,中国法制出版社1994年版。)。精神损害是指侵权行为所导致的受害人心理和感情遭受创伤和痛苦,无法正常进行日常生活的非财产上的损失(注:法学研究编辑部编著:《新中国民法学研究综述》第509页,中国社会科学出版社1990年版。)。比较行政赔偿制度,精神损害赔偿虽在各国行政赔偿制度中出现较晚,但现在已被许多国家所接受。在我国,尽管目前尚未将精神损害纳入行政赔偿范围,但要求肯定精神赔偿的呼声愈来愈高。所以,在当前我国行政补偿实践中,宜采取对人身伤害只补偿由此造成财产损失的原则,即仅对物质损失进行补偿,而对精神损害补偿问题需要进一步研究。应当指出的是,在行政补偿中确定精神补偿有利于对受害人的救济,有利于公民和政府之间新型平等关系的形成。损失程度范围可分为直接损失和间接损失,直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上在正常情况下应当得到的利益(即可得利益),如利息、租金、利润、劳动报酬等(注:张俊浩:《民法学原理》第76页,中国政法大学出版社1997年版。)。比较我国行政赔偿制度,它以赔偿直接损失为主,原则上不赔偿间接损失。但在现代行政管理中,相对人的直接损失和间接损失往往相伴随,如果仅赔偿直接损失,而不赔偿间接损失,则难以达到赔偿目的和实现公正,因而从现代社会侵权损失救济的发展趋势来看,间接损失将越来越多地被纳入赔偿范围。所以,就目前而言,行政补偿也应以补偿直接损失为主,原则上不补偿间接损失。但是应当适应社会的发展,也要不断扩大行政补偿范围,既要对直接损失补偿,也要对必要的间接损失实行补偿。
5.关于行政补偿的程序。行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度,也是一种程序制度,实体制度主要是关于权利内容的规定,程序制度是实体制度的延续,是维护权利的操作过程,仅有实体没有程序是不健全的制度状态。行政补偿制度应该健全完善补偿程序、监督程序和救济程序。对补偿行政程序,比如公开、告知、回避、听证、时效等制度都应得到重视。从目前情况看,应是根据具体行政需要,灵活规定,但基本的行政程序法理和制度不能违背。

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