【征地拆迁】原行政行为被行政机关改变,应当怎样诉?

刘某等9人系普通村民,均在村子里有承包地,2000年起刘某等9人分别与A公司签订土地出租合同,将该承包地出租给A公司使用。2002年,当地政府向A公司颁发了集体土地使用证,意味着该处承包地的使用权人变更为了A公司。2013年10月,该村启动整村合村并城工作,承包地被划入征收范围。由于集体土地的使用权人为A公司,刘某等9人在承包地范围内没有得到任何补偿。现在刘某等9人要想维护自己的权益面临两个问题:第一,要想拿到征收补偿,必须撤销A公司的集体土地使用证,然后确认自己是集体土地的使用权人;第二,A公司的集体土地使用权证又因为2013年的征收行为而被注销了,如果直接起诉撤销该集体土地使用证,则不具备可撤销的内容。

上述两个问题其实是紧密衔接的,都指向一个目标,即确认刘某等9人是该集体土地的使用权人,要想确权必须排除集体土地上非法存在的另外一个权利,要想排除该“非法”的权利,在起诉时就会面临诉讼请求的选择问题。行政诉讼包括撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等,而本案中主要涉及的问题是选择提起撤销之诉还是确认之诉,如果提起撤销之诉,会面临法院以不具有可撤销内容而驳回诉讼请求,所以只能提起确认违法之诉,即确认2002年当地政府向A公司颁发的集体土地使用证违法。

确立该诉讼方向后,紧接引出行政机关能否自行改变行政行为这一问题。行政行为作出是单方面的,具有行政管理性质,但一经作出无论对当事人或者行政机关均具有约束力,一方面当事人应服从行政机关合法的管理,另一方面行政机关应遵守信赖利益保护原则,不得朝令夕改。但在特定条件下,行政机关具有自我纠错的机能,如果发现行政行为出现错误、需要适应新情况或者缺乏继续存在下去的利益,行政机关可以自行改变或者废止原来的行政行为。这在现行《行政诉讼法》中也得以体现,该法第七十四条第二款规定“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的。”

从以上分析得出,即使行政机关改变了原来的行政行为,行政相对人仍可以对原来的行政行为提起请求确认违法之诉。但最高人民法院的一则裁定书对提起确认之诉的条件进行了论证,其认为行政机关在起诉前自行改变原行政行为,原行政行为尽管再不会产生法律效果,当事人仍可以就原行政行为提起确认违法之诉,之所以允许对一个已经终结的行政行为进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益,比如确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利。具体到本案中,当地政府颁发给A公司的集体土地使用权证明显侵害了刘某等9人的土地承包经营权,进而使得其丧失该处土地被征收后的土地补偿款等利益,尽管A公司的集体土地使用证随着征收行为的推进而被注销,但是确认其违法对于刘某等9人来说仍有“确认利益”。

这种继续确认的利益并非在所有的案件中均存在,通常只有在被改变的行政行为属于对原告的不利的负担行为时才会存在,因为这种情形下,违法行为的后果未必会随着行政行为结束而终结。本案中当地政府向A公司颁发集体土地使用权证的行为对刘某等9人产生了不利负担,其产生的违法后果一直存在,当然存在“确认利益”。

最高法院也对“确认利益”进行了限定,对一个授益行政行为而言,由于该行为一开始就不曾对当事人施与过任何负担,就不会存在确认原行政行为违法的利益。例如行政机关先前曾给行政相对人予免税政策,后又撤销或者改变,依据最高院的裁判意见,先前的授益行为即不存在“确认利益”。但笔者认为,此种授益行为在某些情形下仍存在“确认利益”,因为行政行为一旦做出不得随意改变,改变先前的行为必须基于充分的理由并考虑行政相对人的信赖利益,确保不给行政相对人带来额外的利益负担,例如行政机关给予相对人以一定时期的免税政策,行政相对人基于这一政策,调低了经营范围内的产品定价,并签订了系列买卖合同,后行政机关在未到期限的情形下单方撤销或者改变该政策,那么行政相对人对于先前的免税行为仍然具有“确认利益”,只不过该“确认利益”在起诉时并非以确认先前行为违法的形式出现,而是以起诉撤销后行政行为的形式表现。所以,行政机关要想改变先前的授益行政行为,也必须基于充分的理由,确保不给行政相对人带来不必要的损失。

回归到本案中,刘某等9人对政府颁发给A公司的土地使用权证仍有“确认利益”,想要回自身的合法补偿,必须将已经不存在的土地使用权证“确认违法”,进而达到“撤销”的效果,然后再将自己的权利人地位予以明确,最后以权利人的身份要回应有的补偿。

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