【行政起诉期限】再论行政案件的起诉期限

孔维松

关于行政案件起诉期限的争议,主要是由现行《行政诉讼法》、法释[2000]8号《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(已废止)、法释[2018]1号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》一部法律、两部司法解释的衔接过渡不明确引起。《行政诉讼法》第四十六条规定的很明确,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”即起诉期限是6个月。但是立法机关早就考虑到现实中很多行政机关作出行政行为时故意不告知诉权,从而导致行政相对人在彷徨无措中白白错过起诉期限。所以,2000年3月10日颁布实施的法释[2000]8号《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条专门规定对于行政机关未告知诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。这一规定有效保护了行政相对人诉权的行使。到2018年2月8日,法释[2018]1号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》颁布实施,其中第六十四条将行政机关未告知诉权或者起诉期限情况下的起诉期限由2年变为1年。立法机关认为,到2018年行政诉讼制度已经走过近30年,民告官制度已经深入人心,起诉期限也已经为广大行政相对人所熟悉,即使行政机关不告知诉权或者起诉期限,相对人也普遍知悉,所以为使行政管理关系尽快确定,将未告知诉权的起诉期限改为1年。

以上梳理后,我们会发现两个时间段,2000年3月10日至2018年2月8日,此时间段未告知诉权和起诉期限的,按照法释[2000]8号的规定起诉期限是2年,2018年2月8日以后,未告知诉权和起诉期限的,按照法释[2018]1号规定起诉期限是1年。但现实中,存在争议的就在于行政行为发生后,新旧司法解释产生更替,其起诉期限应当怎样计算?之前曾不断探讨这个问题,当时认为既然旧司法解释规定的期限是2年,新司法解释变更为1年,那么在立法机关和司法机关没有明确新旧起诉期限怎样过渡的情况下,应当坚持“法不溯及既往”原则,以2018年2月8日为界,之前的行为没有告知诉权的严格适用2年的起诉期限,之后没有告知诉权的适用1年的起诉期限。例如,2017年1月一个行政行为没有告知诉权,其起诉期限应当适用2年,至2019年1月到期,即使2018年2月新司法解释改为1年,也应当从有利于保护行政相对人的角度,严格适用旧司法解释规定的2年的起诉期限。

但是近期遇到的一个案件,使得起诉期限的问题再次成为焦点。上饶黄先生的房子于2017年7月18日被政府强拆,2019年4月1日提起诉讼。众所周知,强拆案件中政府是不会告知诉权和起诉期限的,所以依照旧司法解释,黄先生的起诉期限是2年,即自2017年7月18日起,至2019年7月18日止。该案审理过程中,起诉期限是一个焦点问题,原告提交了(2018)最高法行申11441号《行政裁定书》作为参考,该裁定书中最高院认为“对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用······本案也应······适用该司法解释有关2年起诉期限的规定,即使不能,亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限”。所以,黄先生认为其2019年4月1日起诉并未超过起诉期限。但是,仔细分析这份裁定书,我们发现最高院对起诉期限的计算方式,还是给出了另一种可能,其中有这样一句话“即使不能,亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限”。根据这个的裁判精神,黄先生房屋2017年7月18日被拆除,本来起诉期限为2年,但是2018年2月8日新司法解释实施后,起诉期限改为了1年,新司法解释实施后重新计算1年的起诉期限,即黄先生的起诉期限自2018年2月8日重新计算1年,即到2019年2月8日到期,2019年4月1日起诉已经超过了起诉期限。这个计算方式刷新了之前的观念,真要这样的话黄先生只能承担败诉的风险。

关于起诉期限最高院前后两个司法解释规定不一,也没有出台专门的适用解释予以澄清,所以,诉讼中我们只能通过最高院的判例,来尽量把握。但是(2018)最高法行申11441号《行政裁定书》中的观点并不鲜明,并保留了一个“口子”,给各地方法院和行政相对人确定诉权行使期限带来困惑,并有可能导致同案不同判。但是,据我们分析,最高院在(2018)最高法行申11441号《行政裁定书》中留的“口子”并无必要。举例来讲,如果一个强拆行为发生在2017年2月8日,并没有告知诉权,其起诉期限应当适用2年,即2019年2月8日到期,如果按照(2018)最高法行申11441号《行政裁定书》中的精神来判,其也应当自2018年2月8日之日重新计算1年的起诉期限,即仍然是到2019年2月8日到期。但是,像黄先生这样房屋于2017年7月18日被拆,其起诉期限自2018年2月8日重新计算1年,也是到2019年2月8日到期。那么,这就造成两个前后相距5个多月的强拆行为,因为一个司法解释的出台,而导致对2017年2月8日的强拆行为进行救济,享受有2年的起诉期限,对2017年7月18日的强拆行为进行救济,却仅享有1年5个多月的起诉期限,这对2017年7月18日遭到强拆的公民来说,明显不公平。

通过以上分析,我们可以得知新旧司法解释出台前后不同起诉期限的衔接适用,并无规范性文件予以确认,我们只能在最高院的个别案例中抽离出裁判者的审判倾向,但是可以看出,即使是最高院内部,对新旧起诉期限的计算方式和衔接适用也并不十分清晰、也并不十分合理。

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